解除“燃眉之急”和后顾之忧，推动养老服务高质量发展。

——中国养老现状调查及对策建议

作者:王小语(中国社会科学院新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员)

编者按

刚刚过去的重阳节，城乡社区，无数家庭，养老服务机构...充满了敬老爱老的温暖情怀，“如何让老年人老有所养、老有所乐”的话题也引发了更多的思考。

党的十八大以来，党和国家高度重视养老产业的发展。从2012年到2022年6月底，中国基本养老保险参保人数从7.9亿增加到10.4亿。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，促进养老和养老产业协调发展，完善基本养老服务体系，大力发展普惠性养老服务，支持家庭承担养老功能，构建与居家社区机构相协调、医养结合的养老服务体系。本期特别推出调研报告，梳理我国养老服务发展状况，提出完善基本养老服务体系、加快补齐农村养老短板的对策建议。

截至2021年底，我国60岁及以上老年人口达到2.67亿，占总人口的18.9%；65岁及以上老年人口超过2亿，占总人口的14.2%。为了解我国养老现状，本报告以我国人口普查数据和其他社会调查数据为基础，结合对长期护理保险制度(以下简称“长期护理保险”)试点地区的调查，分析地区间、城乡间养老服务的差异，并提出政策建议。

福州晋安某小区老年食堂，老人排队取饭。新华社

在过去的十年里，为老服务取得了显著的进步。

2021年1月，四川眉山市东坡区中铁小区，2000多名退休老人居住的大院，热闹起来。在市、区、街道的帮助下，九年一贯制养老服务中心正式成立。采用居家养老模式，由中心机构向周边辐射，为辖区老年人提供保洁、送餐、洗浴、医生等养老服务。

赵是第一批接受服务的老人之一。他因病瘫痪在床10多年。除了妻子，陪伴他的是那张宽大的床。几个护士互相配合帮他洗澡后，这位已经很久不能说话的老人露出了舒服的笑容。来到养老服务中心后，护理人员对他照顾得很好，有以前的同事和老朋友陪着，妻子在养老服务中心的餐厅找了份工作，既赚钱又充实了晚年。现在，该中心已成为一对夫妇的家。

党的十八大以来，以同志为核心的党中央高度重视保障和改善民生。养老服务作为民生工作的重要组成部分，十年来取得了显著进展:聚焦老年人“急难忧”，加大政策创新力度，完善基本养老服务体系，增强养老服务供给能力，推动养老服务高质量发展，在为老年人提供安全感、幸福感、安全感方面不断取得新进展、新成效，努力满足老年人对美好生活的新期待。

养老服务体系直接面对亿万老年人及其家庭，关系到老年群体的福祉，影响着中青年人对未来的预期。从制度设计来看，十八大提出“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务业和产业”，十九大强调“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老的政策体系和社会环境，推进医养结合， 加快发展老龄服务业和老龄产业”，老龄事业的内涵和外延进一步提高。 中共中央、国务院先后印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》和《关于加强新时期老龄工作的意见》。国务院先后印发全国老龄事业和老龄服务体系发展“十三五”和“十四五”规划，召开全国老龄工作会议。新时期老龄工作政策体系不断完善。

从具体规划和实施来看，十二五期间，我国居民养老保险制度(包括新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险)实现全覆盖，全国基本医疗保险制度初步形成。“十三五”时期，脱贫攻坚战取得全面胜利，建成世界上最大的社会保障体系。截至2021年底，基本医疗保险已覆盖13.6亿人，参保率稳定在95%以上，基本实现全民医保。顶层设计的不断完善，五年规划的稳步实施，社会治理的日益精细，社会保障目标的完成，都为养老服务业的发展提供了制度保障。

“十三五”期间，我国养老服务体系建设投入不断加大，中央预算内累计投资超过134亿元，落实政府保险基本责任，支持特困人员服务设施建设，启动普惠性养老城企联动专项行动。截至2022年9月，371.7万老年人纳入特困供养，1420万老年人纳入城乡低保。分别有3069.5万、447.9万和78.9万老年人享受高龄津贴、经济困难老年人服务津贴和失能老年人护理津贴，70.2万老年人享受综合补贴。

截至2022年第一季度，全国共有养老机构和设施36万个，养老床位812.6万张。养老服务供给的增加得益于党和政府的重视。“十三五”期间，民政部、财政部启动了5批203项居家和社区养老服务改革试点。目前，社区养老服务已基本覆盖城市地区和一半以上的农村地区。同时，长期护理保险在全国15个城市和两个重点联系省份开展试点，养老服务体系持续完善，呈现多层次、多元化发展态势。

党的十八大以来，将老年健康医疗结合服务纳入基本公共卫生服务项目，老年健康促进行动深入开展，老年人社会参与不断扩大。国家卫健委数据显示，截至2021年底，两证齐全机构6492家，机构床位总数175万张。在基层建立了4万多个老年教育学习点，各级公共文化设施向老年人免费开放。同时，实施老城区和特殊困难老年人家庭的老龄化改造，启动创建全国老年友好型示范社区，出台帮助老年人跨越“数字鸿沟”的政策措施

从“是”到“好”，养老服务水平必须精准提升。

董爷爷虽然住在二楼，但由于行动不便，加上之前的住处没有电梯，所以经常不能一个人出门。让他和妻子高兴的是，最近老小区改造，装了电梯，出行方便多了。

北京居民杨大爷突发脑溢血住院，病情稳定后仍不能动弹。准备出院时，儿子杨先生犯了一个错误:住院期间请了护士帮老人吃饭、洗澡、体检；父亲回家后想找个专业护士陪护不容易，但他和妻子还要上班带孩子。怎样才能细心照顾老人？

随着老年人口的增加，对养老服务的需求也在增加。为进一步提高养老服务水平，以下问题亟待关注:

■努力满足失能失智老人的护理需求。2020年，某电商平台成人纸尿裤年销售额达到20亿片。山东济南淘宝店主刘从海一年销售成人纸尿裤2.5亿片，背后是庞大的老年受众，其中相当比例是失能失智老人和垂危老人。目前，我国有4000多万失能老年人，农村失能老年男女比例高于城市。失能老人的护理不同于健康老人，需要特殊的护理技能，大量的基本生活护理和与之密切相关的医疗护理，而完全失能和失智老人则需要外力来完成日常的基本生活。同时，失能老人的护理成本居高不下，护理周期长，很多失能老人很难得到充分的照顾。

除了失能老人，国家卫健委的数据显示，我国60岁及以上的老年痴呆症患者约有1500万，其中老年痴呆症患者约有1000万，他们也将成为长期护理的重要需求者。

■家庭护理面临沉重负担，呼唤专业护理全面发展。调查显示，子女和配偶仍然是老年人的主要照顾者。因此，家庭的大小和社区的老龄化转化程度直接决定了老人能否得到足够的照顾。一般来说，有护理需求的老年人大多患有多种疾病，医疗费用和护理费用的双重叠加会增加其家庭经济压力。目前，老年人专业护理需求大，供不应求，难以满足日益增长的正规护理服务需求。“十四五”期间，改善和提升居家社区和机构的专业护理和康复功能，提高专业护士水平，发展医养结合，既能释放医疗资源，又能提高老年人的晚年生活质量。

■养老服务需要更加均等化。王先生常年在外地工作。父亲去世后，母亲渐渐孤独，他想送她去养老院。但他走访了几家养老院后发现，好的养老院很难找，有好的护理员的养老院就更难找了。王先生最终决定带着他的母亲一起照顾自己。“如果不放心她去养老院，只能先让她适应城市的生活。”

目前，公办养老机构因为收费低、服务好、公信力强等特点，承担了很多非基本养老功能，长期一床难求，很难承担起保障失能失智和高质量照顾老人的责任。“十四五”期间，要进一步改善老年福利机构硬件设施，提高护理机构质量；同时，加强老年护理人才培养，更好地满足失能、痴呆老人的护理服务需求。

城乡养老服务差异也是目前比较突出的问题。第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上农村常住人口比例和65岁及以上农村常住人口比例分别为23.81%和17.72%，分别比城镇高7.99和6.61个百分点。虽然“十三五”以来，我国农村养老设施建设取得了积极成效，但不可否认的是，农村的养老服务仍有较大增长空。民政部数据显示，我国城市和农村社区综合服务设施覆盖率分别为100%和79.5%，农村建设仍需加强。同时，长期以来，农村养老服务没有形成统一部门负责、统一管理的体系，许多养老设施和体系具有碎片化的特点。需要照顾的失能老人主要通过高龄津贴等补贴方式提供，尚未形成统一的制度化管理。“十五”期间，如何构建农村养老服务体系是进一步完善养老服务体系的关键。

■养老服务涉及多个部门，政策落实和监管有待加强。老年人的照料服务主要由民政部门和卫生部门提供，但养老问题涉及的领域很广，比如老年人生活照料的经济来源、医疗卫生保障等。这些问题涉及到很多部门和机构，比如人社部、国家医保局、农业农村部、发改委、财政部等。因此，政策的执行、协同执行和监管难度都有所增加。

在上海徐汇的“老年运动养生之家”，老人练习八段锦。新华社

长期护理保险试点:养老计划的新探索

北京石景山区的孙阿姨是长期保险试点中的参保居民。几年前，因为一场车祸，她腰椎和下肢功能障碍，不得不常年卧床，靠妻子照顾。现在，孙阿姨作为石景山的基本医疗保险参保人，经过专业评估，享受长期保险待遇，每月接受机构12小时上门护理服务，生活质量有了很大提高。

作为全国第二批长期护理保险试点地区，石景山区有两家商业保险机构负责长期护理保险的日常经办，76家护理服务机构和500多名专业护理人员为3400多名重度失能老人提供了服务。筹资标准为每人每年180元。除学生和儿童外，参加本市基本医疗保险的城镇职工和城乡居民，只需缴纳每年90元的费用即可参保。

长期保险制度是“十五”期间多层次医疗保障体系的重要组成部分。到目前为止，长期保险试点在中国已经实施了六年，正在帮助越来越多的居民有尊严地养老。

■长期保险试点实施进展顺利。2016年以来，中国在15个城市和两个重点联系省份开展了长期保险试点。2020年新增14个试点城市，范围进一步扩大。《2021年国家医疗保障发展统计公报》显示，2021年，试点城市长期护理保险参保人数14460.7万人，享受待遇人数108.7万人。长期保险定点服务机构6819家，护理服务人员30.2万人。截至2022年3月，全国长期保险试点城市49个，参保人数1.45亿人。目前，长期护理保险重点解决重度残疾人的基本护理需求，优先保障符合条件的失能老人和重度残疾人。服务形式主要是医疗机构护理、护理机构护理和家庭护理。不同地区一般按比例支付，支付金额有限，服务形式不同，对应的支付水平也不同。

2021年8月，国家医保局、民政部联合发布《关于印发长期护理失能等级评定标准(试行)的通知》。这一评定标准将用于评定第二批长期保险所有试点城市的伤残等级，而第一批试点城市的伤残等级评定标准必须逐步向国家标准靠拢，最终构建全国统一的伤残等级评定标准。试点地区老年人护理补贴的资格认定、养老机构老年人入住情况的评估也可参考。对于长期保险标准在全国范围内的统一和推广，国家评估标准的出台是重要的一步。

■长期保险试点实施意义重大。长期护理保险为缓解我国未来养老服务的医疗资源和家庭护理压力，有效结合居家和社区机构，提高老年人生活质量提供了一种可能的方案。同时为照顾失能、半失能、失智群体提供了有力保障。

目前大部分长保试点城市的参保群体主要集中在城镇职工医保，受益人群有待进一步扩大。第一批长期保险涉及的城市和地区均采取了长期保险和医疗保险相结合的方式，保障水平与当地经济发展水平和医疗保险基金统筹水平密切相关。长期来看，长期护理服务的从业者需要专业的培训，机构也要有专业的认证。如何在实施过程中保护服务商的利益，提高其参与积极性，还需要在试点中进一步探索。同时，如何保证政策性长期护理保险资金来源的可持续性，并形成有效的监管机制，也是关系到其健康发展的重要问题。

政府、社会、家庭共担:让更多老年人有安全感。

推进基本养老服务体系建设，是促进全体人民共同富裕的重要任务。我们要科学判断我国人口老龄化的发展趋势，明确政府在养老服务中的基本服务职责，努力补齐农村养老服务建设中的短板，同时充分发挥家庭和社会力量。

浙江嘉兴某小区，党员志愿者帮助老年居民使用新安装的电梯出行。吴摄/光明图片

明确政府对基本养老服务的责任。建立更加完善的基本养老服务清单，纳入基本公共服务体系；在全国范围内普及全国统一的老年人能力评估标准，便于各级政府部门科学掌握本辖区老年人的失能状况和护理需求。深入推进老年友好型社会建设，针对不同老年群体提供有针对性的服务，充分考虑健康有活力的老年人、失能失智老年人和高龄老人的不同需求，精准施策。深化医养资源共建共享，增加居家社区医养服务供给，提高医养服务质量。建立中央和地方共同承担的经费保障机制。

为家庭提供实质性支持，增强其养老功能。从整个养老服务体系的功能和力量协调来看，主要负责健康有活力老人的家庭，要完善社区居家养老服务网络，推进社区公共服务设施的老龄化改造，为家庭养老提供配套支持。对于选择居家照顾的失能失智老人家庭，应给予更多支持，如充分发挥社区网络服务和专业机构的协调作用，充分发展社区嵌入式养老模式，提高社区服务能力；为照顾者提供必要的专业技能培训，推广“呼吸服务”，缓解家庭照顾者的压力。对于经济困难的失能失智老人，政府应承担兜底保障责任。

推进养老机构改革，明确对公办养老机构的全方位保障定位。公立养老机构要承担失能失智老人的长期护理责任，完善内部护理床的建设和改造；完善公办和民办养老机构管理机制，支持全国培训机构和疗养资源普惠性养老转型发展，鼓励社会力量参与养老服务设施运营；鼓励地方整合基层医疗卫生资源，根据需要建立医疗护理设施。

为农村养老服务提供适当的政策倾斜和财政转移支付。照顾农村失能失智老人，要依托现有养老院设施，通过各级政府补贴、集体经济参与、个人适当出资等方式，改造老化硬件；鼓励农村通过相邻建设、合同合作、两家医院整合等方式实现医养结合，发展农村“互助幸福院”形式的互助养老，为老年人提供必要的餐饮、简易护理、失能护理等护理和服务。

继续深入开展长期保险试点。逐步将城乡居民医保参保人员纳入长期保险保障群体，缩小城乡差距；在长期护理保险的缴费方式上，在严格监管的基础上，探索对家庭成员护理的认定和补贴，认可家庭护理的价值；整合现阶段对老年人的各种补贴，如高龄津贴、护理津贴、服务津贴等，在长期保险的框架下进行管理。可以研究把各种补贴统一成一个中央专项基金，可以在不同地区之间科学分配；推动长期保险伤残等级评定标准全国统一。

营造良好的养老、孝老、敬老社会环境。完善养老服务监管体系，加强老年人权益保障法制建设，完善养老服务统计标准，增加养老服务需求评估能力。有关部门要负责养老服务的统筹推进、督促指导、监督管理，基层社区要重视摸清本地区老年人情况和基本服务的工作。以优惠政策鼓励养老服务机构发展，降低运营成本。

光明日报(2022年10月6日05版)

来源:光明网-光明日报

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