国有土地上未建造房屋，土地使用权可以抵押。
依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十二条的规定，土地使用权可以抵押。
第三十三条规定，土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。